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政社分開以后，不少地方建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬經(jīng)濟(jì)組織具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的狀況有了改善。但是，由于這項(xiàng)改革的時(shí)間不長(zhǎng)，加上舊的習(xí)慣勢(shì)力的影響，政企關(guān)系還沒有完全理順。一方面，鄉(xiāng)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，形成了行政管理機(jī)構(gòu)，代行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，群眾稱之為“第二政府”;另一方面不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)，仍包攬集體經(jīng)濟(jì)組織的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以政代企。

解決以政代企，首先明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)是：制定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng) ......